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14 de Junho de 2021
2º Grau
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Detalhes da Jurisprudência
Processo
AMS 3785 BA 2000.33.00.003785-7
Órgão Julgador
SÉTIMA TURMA
Publicação
12/11/2004 DJ p.149
Julgamento
6 de Outubro de 2004
Relator
DESEMBARGADOR FEDERAL ANTÔNIO EZEQUIEL DA SILVA
Documentos anexos
Inteiro TeorAMS_3785_BA_06.10.2004.doc
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Inteiro Teor

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 1ª REGIÃO

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 1ª REGIÃO fl.6

APELAÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA Nº 2000.33.00.003785-7/BA

APELAÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA Nº 2000.33.00.003785-7/BA

Processo na Origem: 2000.33.00.003785-7

RELATÓRIO

O Exmo. Sr. Desembargador Federal ANTÔNIO EZEQUIEL (Relator):

Cuida-se de apelação interposta pelo INSS contra sentença que concedeu a segurança pleiteada pelo Município de Encruzilhada – BA, para determinar que o Gerente Regional de Arrecadação e Fiscalização do INSS em Salvador não seqüestre ou retenha, a título de cobrança de contribuições previdenciárias, as cotas do Fundo de Participação do Município devidas ao impetrante.

Afirmava o Município impetrante que, a partir de 10.11.99, o INSS passou a reter, indevidamente, das verbas referentes ao FPM a ele destinadas, valores correspondentes a até 15% de sua receita líquida, para cobrança de contribuições previdenciárias cujo valor havia sido estabelecido, unilateralmente, pelo INSS, por estimativa, sem que houvesse sido previamente apurada a certeza e liquidez da dívida, por meio de seu lançamento.

Entendeu a MM. Juíza Federal Substituta da 4ª Vara da Seção Judiciária da Bahia, Dra. Cláudia da Costa Tourinho Scarpa, que, embora exista autorização constitucional (art. 160, parágrafo único, da CF/88) para que seja efetuado o bloqueio das quotas do referido Fundo, sua interpretação deve levar em conta, também, o princípio da autonomia das entidades federativas (art. 18 da CF), de forma a não pôr em risco a sobrevivência do Município.

Inconformado, o INSS apela (fls. 334/357), sustentando, inicialmente, a ilegitimidade da autoridade apontada como coatora, ao argumento de que a cidade de Encruzilhada está submetida à Gerência de Arrecadação do INSS em Vitória da Conquista – BA e de que o fato de ter o Gerente de Salvador vindo aos autos para prestar informações não o transmuta em parte legítima, vez que sua participação na demanda somente se deu “porque todos devem atender ao chamado da Justiça” (fl. 336). Alega, ainda, que a retenção mensal do FPM foi a forma eleita pelas partes para liquidação do parcelamento do débito do Município para com o apelante, conforme se vê do TADF – Termo de Amortização de Dívida Fiscal, às fls. 131/133 e 162/167, não havendo, nos autos, qualquer prova de que a retenção mensal supere o percentual de 15% (quinze por cento) da receita líquida do Município, previsto, na cláusula 8ª do citado acordo, como o limite máximo a ser retido, não tendo, portanto, o feito sido instruído com a prova pré-constituída indispensável ao manejo do mandamus.

No mérito, defende a legalidade das retenções, que têm amparo no parágrafo único do art. 160, c/c § 1º do art. 195 da CF, bem como nos §§ 9º, 10, 12, 13 e 14 do art. 38 da Lei nº 8.212/91. Por fim, afirma não existir a inconstitucionalidade vislumbrada pela sentença na possibilidade de retenção do FPM trazida pela Emenda Constitucional nº 3, ao fundamento de que o texto originário da Carta de 1988 já continha previsão expressa no sentido de que “a União poderia condicionar a retenção de recursos” (fl. 355) e de que, longe de ameaçar a preservação do princípio do Federalismo, “a previsão de receitas orçamentárias, conforme disposto no § 1º do art. 195 da CF, faz com que a autonomia municipal seja temperada com obrigações para a sociedade brasileira, sendo inaceitável seu descumprimento” (fls. 355/356).

Em contra-razões (fls. 362/376), o Município apelado defende o acerto da sentença recorrida, aos seguintes argumentos:

a) o acordo realizado com a autarquia apelante é viciado, porque obtido mediante coação, “pois a autarquia condicionou fornecimento de CERTIDÃO NEGATIVA DE DÉBITO, mediante a assinatura de Confissões de Dívidas, pois sabedor que o apelado necessitava da CND para celebrar convênios de interesse de sua comunidade” (fl. 364);

b) a dívida imputada ao Município é ilíquida, pois arbitrada com base na média dos últimos 6 (seis) meses de contribuição, não podendo, portanto, ser cobrada;

c) a retenção das quotas do FPM configura verdadeira intervenção de autarquia federal em Município, ofendendo o princípio federativo; e

d) “Ainda que fosse constitucionalmente autorizada a retenção, para a garantia de créditos de autarquia previdenciária, de quota-parte dos Fundos de Participação dos Estados e dos Municípios, esta não poderia ser feita sem prévio ato devidamente fundamentado e sem o devido processo legal, para apuração da certeza e liquidez do débito, mediante processo administrativo ou judicial, assegurada a observância dos princípios do contraditório e da amplitude da defesa, na forma do art. 5º, LIV e LV, da Constituição Federal” (fl. 372).

Houve remessa.

Nesta instância, o Ministério Público Federal manifestou-se pelo improvimento do apelo do INSS (fls. 404/406).

É o relatório.

VOTO

O Exmo. Sr. Desembargador Federal ANTÔNIO EZEQUIEL (Relator):

Da preliminar de ilegitimidade passiva da autoridade apontada como coatora

Não colhe a preliminar de ilegitimidade passiva suscitada nas razões do apelo. É certo que, na ação de mandado de segurança, autoridade coatora é aquela que pratica o ato impugnado, e que tem poderes para desfazê-lo. In casu, conquanto se verifique que o termo de parcelamento de débito que fundamenta o ato impetrado foi firmado em Vitória da Conquista/BA, pela “CHEFE DA AGÊNCIA/POSTO DE ARRECADAÇÃO E FISCALIZAÇÃO”, Cláudia Santos de Pinho (fl. 167), não está esclarecido se a ordem para o bloqueio hostilizado partiu daquela autoridade, ou pela CHEFE DA DIVISÃO DE ARRECADAÇÃO DO INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL NA BAHIA, autoridade com jurisdição mais ampla do que a da Chefe da Agência em Vitória da Conquista, e que, invocando a Portaria nº 6.247, de 28.12.99, prestou informações sobre a impetração, sustentando a legitimidade do ato alvejado, tendo, inclusive, juntado cópias dos termos de parcelamento firmados entre o INSS e o Município impetrante, do que se segue que não houve prejuízo para a defesa daquela autarquia, devendo-se invocar a jurisprudência segundo a qual a autoridade que contesta o mérito da impetração encampa o ato praticado pela autoridade a ele subordinada, tornando-se, ipso facto, a autoridade coatora.

Nesse sentido, confiram-se, dentre outros, os seguintes precedentes:

a) Desta Corte: AMS nº 2000.01.00.015495-1/AC, rel. Desembargador Federal Eustáquio Silveira, 3ª Turma do TRF – 1ª Região, unânime, DJ de 04.06.2001, p. 194; REO nº 1998.01.00.056740-1/DF, rel. conv. o então Juiz Antônio Sávio O. Chaves, rel. Desembargador Federal Jirair Aram Meguerian, 2ª Turma do TRF – 1ª Região, DJ de 19.08.99, p. 30.

b) Do STJ: ROMS nº 16.860/RJ, rel. Min. Felix Fischer, 5ª Turma do STJ, unânime, DJ de 07.06.2004, p. 245; AGA nº 495.271/DF, rel. Min. José Delgado, 1ª Turma do STJ, unânime, DJ de 13.10.2003, p. 245.

Rejeito, portanto, a preliminar de ilegitimação passiva ad causam.

Do mérito

No mérito, verifica-se que a r. sentença apelada julgou procedente a ação, assim fundamentando o seu entendimento:

“Insurge-se o impetrante contra os descontos efetuados pelo impetrado dos recursos que percebe do Fundo de Participação dos Municípios, por entender serem os mesmos ilegais.

Assiste-lhe razão. Entendo que não é possível a retenção dos recursos oriundos do Fundo de Participação dos Municípios, mediante solicitação do INSS a União, baseando-se em acordo firmado entre o INSS e o ora impetrante.

É verdade que o bloqueio de quotas do Fundo de Participação dos Municípios é autorizado de acordo com o disposto no parágrafo único do art. 160 da Constituição Federal, com redação dada pela Emenda Constitucional nº 03/93. Entretanto, esse dispositivo não pode ser interpretado isoladamente e sim em consonância com os demais artigos da Constituição.

Com efeito, fazendo uma interpretação sistemática, o parágrafo único do art. 160 não deve comprometer a organização político-administrativa da República Federativa do Brasil na qual a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios são todos autônomos, ex vi do art. 18 da CF. E, a União condicionando a liberação de recursos ao pagamento de créditos da autarquia está restringindo o exercício da autonomia.

Assim, como afirma o douto Procurador da República, Dr. Augusto Aras, ‘deve-se ao interpretar o parágrafo único do art. 160 da CF, coaduná-lo ao disposto no art. 18 do mesmo diploma, ou seja, ao princípio da autonomia das entidades federativas, que é a base do modelo federativo brasileiro, pois caso contrário estar-se-ia promovendo a ruptura deste.’

Verifica-se, por conseguinte, que a redação dada pela Emenda Constitucional nº 03, de 1993, ao parágrafo único do art. 160, fere a forma federativa de Estado e, portanto, não poderia ser objeto de emenda constitucional, consoante o disposto no § 4º do art. 60 da Constituição Federal”. (fls. 319-320).

Ve-se, pois, que a MM. Juíza considerou inconstitucional a própria Emenda Constitucional nº 03/93, por ferir a autonomia dos Municípios. Ocorre, porém, que o parágrafo único do art. 160, antes da sua alteração pela EC nº 03/93, já estabelecia que “A vedação prevista neste artigo não impede a União e os Estados de condicionarem a entrega de recursos ao pagamento de seus créditos”, tendo a citada Emenda tão-só acrescentado as palavras “inclusive de suas autarquias”.

Ora, como a Constituição, sobretudo em sua redação originária, partida da Assembléia Nacional Constituinte, não contém dispositivos inconstitucionais por choque entre si, devendo o intérprete buscar conciliá-los, tem-se que essa conciliação, in casu, há de ser feita entendendo-se que a autonomia municipal assegurada no art. 18 da CF é sem prejuízo do dever de suportar as retenções de parcelas do seu Fundo de Participação para o pagamento de débitos para com a União e os Estados. E o fato de a EC-03/93 haver estendido essa retenção para garantia dos créditos das Autarquias não interfere com a questão da autonomia municipal, diante do que já dispunha o parágrafo único do art. 160 antes do advento dessa Emenda.

Essa retenção, prevista no texto constitucional, não se realiza de modo arbitrário, eis que, a par da existência de regulamentação legal da matéria (arts. 56, 57 e 59 da Lei nº 8.212/90, para os créditos do INSS), é sempre autorizada em termo de parcelamento de débito assinado pelo Prefeito do Município devedor, e do qual consta cláusula autorizativa da retenção destinada ao pagamento, também, das prestações correntes, não recolhidas no prazo legal, cláusula essa que é autorizada, expressamente, pelo art. da Lei nº 9.639, de 25.5.98, na redação que lhe foi dada pela MP nº 2187-13, de 24.08.2001, desde que limitados os descontos totais ao percentual máximo acordado entre as partes, que, nos termos do § 4º do art. da referida Lei nº 9.639/98, não pode ultrapassar o percentual de 15% (quinze por cento) sobre a Receita Corrente Líquida do Município, percentual esse pactuado na cláusula 8ª do Termo de Amortização de Dívida Fiscal (cópia às fls. 162/164), que o Município apelado não alega estar sendo ultrapassado, vez que, na exordial, afirma que “o INSS está seqüestrando até 15% da receita líquida do município” (fl. 05).

No caso ora sub examine, o Município de ENCRUZILHADA, por seu Prefeito, requereu um primeiro parcelamento na forma do Plano de Amortização Especial (PAE), para pagamento de débitos referentes ao período de outubro/86 a julho/91 (cópia às fls. 168/170), no qual já constava cláusula que autorizava a retenção do FPM para pagamento de débitos vencidos ou para pagamento de contribuições correntes cujo pagamento estivesse atrasado há mais de 60 (sessenta) dias.

É o seguinte o teor da citada cláusula:

“Cláusula 9ª. Na falta de pagamento de débitos vencidos ou atraso superior a 60 (sessenta) dias no cumprimento das obrigações previdenciárias correntes ou de prestações de acordos de parcelamento, autorizo a retenção do Fundo de Participação do Estado – FPE ou do Fundo de Participação do Município – FPM e o repasse ao INSS, do valor correspondente à mora.”

Posteriormente, em decorrência do não cumprimento dos termos do Plano de Amortização Especial, bem como do não pagamento das obrigações previdenciárias correntes, que nele estavam mencionadas, o mesmo Município firmou, com o INSS, novo parcelamento, dessa vez através do Termo de Amortização de Dívida Fiscal – TADF, cuja cópia se vê às fls. 161/167, abrangendo dívidas confessadas no período de agosto/91 a novembro/99.

Nesse último acordo, que substituiu o primeiro (de fls. 168/170), conforme afirma o próprio INSS no documento de fl. 160, juntado com as informações da autoridade coatora , foi repetida, na cláusula 5ª, a autorização para os descontos relativos às prestações correntes, com a eliminação do prazo mínimo de atraso de 60 (sessenta) dias, como se vê do texto a seguir:

“Cláusula 5ª - O DEVEDOR autoriza o INSS a descontar diretamente do FPE/FPM o valor das obrigações correntes correspondentes ao mês anterior ao do recebimento do fundo, bem como das outras receitas estaduais/municipais depositadas em quaisquer instituições financeiras, na hipótese em que os recursos do FPE/FPM sejam insuficientes para quitação do montante a ser descontado.” (fl. 163)

De ressaltar-se que, com a exordial, o Município impetrante somente juntou Guias de Recolhimento das contribuições devidas à Previdência Social referentes às competências de maio/97 até outubro/99 (fls. 27/69), não tendo comprovado o recolhimento das contribuições devidas nos meses de competência novembro e dezembro/99, nem janeiro e fevereiro/2000, seja dizer, exatamente nos meses em que afirma ter ocorrido a retenção supostamente indevida do FPM, sob as rubricas “INSS – EMPRESA” e “INSS – JRS/MULTAS”.

Importante mencionar, também, que o apelado forneceu ao INSS o resumo da folha de pagamento do município do mês de novembro/99 (cópia à fl. 278), com base na qual foi calculada a contribuição devida à Previdência Social naquele mês, não havendo como se falar em lançamento arbitrário por parte da autoridade previdenciária no referido mês.

De outro lado, não demonstra o apelado que estejam sendo feitas retenções de valores calculados com base na média dos seis últimos recolhimentos (cálculo, aliás, autorizado pelo art. 38, § 14, da Lei nº 8.212/91, na falta de apresentação mensal das GFIPs), nem que elas incluam débitos provenientes de contribuições sobre pró-labore de administradores, autônomos e avulsos, julgadas inconstitucionais pelo STF, nem débitos prescritos.

Ressalte-se que o impetrado afirma, nas informações, que o débito foi levantado à vista de “folha de pagamento e processo de empenho” (fl. 152).

Isso posto, o voto é pela rejeição da preliminar de ilegitimação passiva ad causam, e, no mérito, pelo PROVIMENTO do apelo, para, reformando a sentença apelada, denegar a segurança. Sem custas e honorários, por ser o impetrante isento das primeiras, e em face da Súmula nº 512 do STF, quanto aos honorários.

É como voto.

� “01 - A Prefeitura Municipal de Encruzilhada possui apenas um débito constituído na fase administrativa, do tipo LDC (lançamento de débito confessado), DEBCAD 35082179-8, abrangendo o período de 08/91 a 11/99, no valor de R$ 4.264.129,61 (quatro milhões duzentos e sessenta e quatro mil cento e vinte e nove reais e sessenta e um centavos).

(...)

03 – Este débito consolidou um outro DEBCAD do tipo PAE (parcelamento especial), de número 91390737-3, cuja cláusula nona do seu termo de parcelamento também facultava ao INSS o desconto das contribuições com atraso superior a 60 (sessenta) dias” (fl. 160).

Disponível em: https://trf-1.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/2251651/apelacao-em-mandado-de-seguranca-ams-3785-ba-20003300003785-7/inteiro-teor-100760131