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26 de Outubro de 2021
2º Grau
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Detalhes da Jurisprudência
Órgão Julgador
OITAVA TURMA
Publicação
06/09/2019
Julgamento
19 de Agosto de 2019
Relator
DESEMBARGADOR FEDERAL I'TALO FIORAVANTI SABO MENDES
Documentos anexos
Relatório e VotoTRF-1_EDAC_00003005220004013700_b151f.doc
EmentaTRF-1_EDAC_00003005220004013700_d8a9b.doc
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Relatório e Voto

(N5F041U0)

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA PRIMEIRA REGIÃO

Numeração Única: 0000300-52.2000.4.01.3700

EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NA APELAÇÃO/REEXAME NECESSÁRIO N. 2000.37.00.000310-9/MA

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA PRIMEIRA REGIÃO

Numeração Única: 0000300-52.2000.4.01.3700

EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NA APELAÇÃO/REEXAME NECESSÁRIO N. 2000.37.00.000310-9/MA

R E L A T Ó R I O

O EXMO. SR. JUIZ FEDERAL HENRIQUE GOUVEIA DA CUNHA (RELATOR CONVOCADO):

Trata-se de reanálise de processo devolvido pelo egrégio Superior Tribunal de Justiça para rejulgamento dos embargos de declaração opostos pela UNIÃO.

Em defesa de sua pretensão, a ora embargante trouxe, em síntese, a postulação e as teses jurídicas constantes das razões de embargos de fls. 115/118.

É o relatório.

Juiz Federal Henrique Gouveia da Cunha

Relator Convocado

V O T O

O EXMO. SR. JUIZ FEDERAL HENRIQUE GOUVEIA DA CUNHA (RELATOR CONVOCADO):-

De início, faz-se necessário mencionar que, para a oposição dos embargos de declaração, ainda que para fins de prequestionamento, deve ser observada a finalidade precípua do referido recurso, qual seja a de esclarecer eventual obscuridade, eliminar contradição, suprir omissão do julgado embargado, ou corrigir erro material, quando da apreciação, pelo órgão julgador, da(s) matéria(s) objeto da controvérsia jurídica.

No caso, conforme determinação do egrégio Superior Tribunal de Justiça, na forma da decisão de fls. 233/234, passa-se ao exame da tese apontada nos embargos de declaração, qual seja, a de que “... o art. 41, § 1º, do ADCT determinou a revogação de todos os incentivos setoriais que não fossem confirmados por lei no prazo de dois anos da promulgação da Constituição Federal; e, no caso, o Decreto 2.454/88 foi editado em 19/08/1988 (fl. 92), antes, portanto, da data limite para a confirmação da isenção (05/10/1990). Além disso, não seria possível falar-se em direito adquirido decorrente de isenção concedida sob condição e por prazo, porque o empreendimento, conforme declarado na inicial, só foi instalado em 1.993, quando não havia base legal para tanto” (fl. 233-v).

De fato, o acórdão embargado deixou de se manifestar sobre o tema suscitado pela embargante, impondo-se o suprimento da omissão apontada.

Impõe-se ressaltar, inicialmente, que o ato administrativo de reconhecimento do direito à isenção em favor da parte autora, mediante prazo certo e cumprimento de condições onerosas (fls. 27/28), encontra fundamento de validade nas Leis 4.239/1963, 5.508/1968, Decretos-Leis 1.564/77 e 756/69, Lei 7.450/1985 e Decreto-Lei 2.454/1988, tendo este último prorrogado o prazo fixado pelo art. 59 da Lei 7.450/85, além de prorrogar, na forma de seu art. 2º, os incentivos fiscais previstos no art. 14 da Lei 4.239 e no Decreto-Lei 756/69 até o exercício financeiro de 1994. A Lei 8.874/94 restabeleceu, por sua vez, a partir de 01/01/1994, até o exercício financeiro do ano de 2001, os incentivos fiscais previstos no art. 14 da Lei 4.239/63 e no art. 22 do Decreto-Lei 756/69.

Portanto, embora o direito à fruição da isenção tenha sido reconhecido com a finalidade de viabilizar a consecução de empreendimento iniciado no ano calendário de 1993, na data da promulgação da CF/1988 encontrava-se em vigor o Decreto-Lei 2.454/1988, que havia prorrogado até 31/12/1993 o prazo fixado pelo art. 59 da Lei 7.450/1985, para todos os efeitos previstos no art. 13 da Lei 4.239/1963.

Em consequência, a autora se encontrava, no ano-calendário de 1993, ao abrigo da isenção do Imposto de Renda Pessoa Jurídica (IRPJ), haja vista que a prorrogação oriunda do referido Decreto-Lei, recaiu sobre incentivo fiscal oneroso, com prazo certo e em vigor, não podendo ser revogado, alterado ou ter o seu alcance reduzido, sob pena de violação à garantia do direito adquirido do contribuinte, conforme previsão contida nos artigos 178 e 104, do Código Tributário Nacional, assim como na Súmula nº 544, do Egrégio Supremo Tribunal Federal. Confira-se:

“Art. 178 - A isenção, salvo se concedida por prazo certo e em função de determinadas condições, pode ser revogada ou modificada por lei a qualquer tempo, observado o disposto no inciso III do art. 104”.

“Art. 104. Entram em vigor no primeiro dia do exercício seguinte àquele em que ocorra sua publicação os dispositivos de lei, referentes a impostos sobre o patrimônio ou a renda.

(...)

(....)

III – que extinguem ou reduzem isenções, salvo se a lei dispuser de maneira mais favorável ao contribuinte, e observado o disposto no art. 178”.

“Súmula nº 544 Isenções tributárias concedidas sob condição onerosa não podem ser livremente suprimidas”.

Nessa perspectiva, o direito à fruição da isenção onerosa e com prazo certo há de ser preservado, inclusive diante do disposto na regra geral do art. 41, §1º do ADCT, que prevê a reavaliação, no prazo de dois anos a partir da data da promulgação da Constituição, dos incentivos fiscais de natureza setorial. Essa conclusão se reforça diante da previsão contida no § 2º do mesmo artigo, no sentido de que “a revogação não prejudicará os direitos que já tiverem sido adquiridos, àquela data, em relação a incentivos concedidos sob condição e com prazo certo”.

Ademais, diante da existência de ato administrativo específico, editado pela Receita Federal com fundamento de validade nas regras acima mencionadas, reconhecendo o direito da autora à fruição da isenção, a revogação unilateral do incentivo fiscal, além de contrariar os cânones da segurança jurídica e da certeza do direito, viola os princípios da boa-fé objetiva, da confiança, da eticidade e o subprincípio expresso na máxima “nemo potest venire contra factum proprium”.

De tal sorte que a simples desconsideração dessa situação jurídica consolidada e reconhecida pela própria União (fundamentação apresentada à fl. 34), caracteriza inequívoco comportamento contraditório, vedado pela máxima já referida (venire contra factum proprium).

A propósito, o eminente Ministro Ruy Rosado de Aguiar, ao decidir matéria referente a contratos administrativos, afirmou que "o princípio da boa-fé deve ser atendido também pela administração pública, e até com mais razão por ela, e o seu comportamento nas relações com os cidadãos pode ser controlado pela teoria dos atos próprios, que não lhe permite voltar sobre os próprios passos depois de estabelecer relações em cuja seriedade os cidadãos confiaram" (REsp 141.879/SP, 4ª Turma, DJ de 22/06/1998).

Referido cânone encontra respaldo na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça. Confira-se:

"EMENTA: Mandado de Segurança. 2. Acórdão do Tribunal de Contas da União. Prestação de Contas da Empresa Brasileira de Infra-estrutura Aeroportuária - INFRAERO. Emprego Público. Regularização de admissões. 3. Contratações realizadas em conformidade com a legislação vigente à época. Admissões realizadas por processo seletivo sem concurso público, validadas por decisão administrativa e acórdão anterior do TCU. 4. Transcurso de mais de dez anos desde a concessão da liminar no mandado de segurança. 5. Obrigatoriedade da observância do princípio da segurança jurídica enquanto subprincípio do Estado de Direito. Necessidade de estabilidade das situações criadas administrativamente. 6. Princípio da confiança como elemento do princípio da segurança jurídica. Presença de um componente de ética jurídica e sua aplicação nas relações jurídicas de direito público. 7. Concurso de circunstâncias específicas e excepcionais que revelam: a boa fé dos impetrantes; a realização de processo seletivo rigoroso; a observância do regulamento da Infraero, vigente à época da realização do processo seletivo; a existência de controvérsia, à época das contratações, quanto à exigência, nos termos do art. 37 da Constituição, de concurso público no âmbito das empresas públicas e sociedades de economia mista. 8. Circunstâncias que, aliadas ao longo período de tempo transcorrido, afastam a alegada nulidade das contratações dos impetrantes. 9. Mandado de Segurança deferido" (MS 22357/DF, Tribunal Pleno, Rel. Min. GILMAR MENDES, DJ de 05/11/2004.)

ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO DISTRITAL. NEGATIVA DE REGISTRO DE APOSENTADORIA COMPULSÓRIA PELO TRIBUNAL DE CONTAS DISTRITAL. ILEGALIDADE. INOCORRÊNCIA. AFASTAMENTO POR TEMPO INDETERMINADO MANTIDO POR MAIS DE DUAS DÉCADAS E MEIA. SITUAÇÃO DE FLAGRANTE INCONSTITUCIONALIDADE. VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA MORALIDADE, DA EFICIÊNCIA E DO SUPRAPRINCÍPIO DO INTERESSE PÚBLICO. AUSÊNCIA DE BOA-FÉ. VENIRE CONTRA FACTUM PROPRIUM. RECURSO NÃO PROVIDO.

1. A questão jurídica submetida a esta Corte Superior consiste em saber se existe direito à aposentadoria compulsória após extenso período de afastamento da atividade pública, mais de 26 anos, inaugurado na égide de vínculo celetista, antes da "Constituição Cidadã", e mantido durante todo o período posterior.

2. O afastamento por tempo indeterminado não encontra justificativa no regime jurídico previsto na Lei nº 8.112/90, o qual era aplicado aos servidores do Distrito Federal, por força da Lei Distrital nº 119/90.

3. A licença para tratar de interesses particulares tem por objeto o afastamento do servidor pelo prazo de até três anos, que pode deixar de comparecer ao trabalho, sem a perda do seu cargo efetivo, sem a quebra do vínculo funcional. É faculdade conferida à Administração Pública, que pode, a qualquer tempo, indeferir o pedido de licença, determinando o retomo do servidor à ativa (cf. MS 6.808/DF, Rel. Ministro FELIX FISCHER, TERCEIRA SEÇÃO, DJ 19/06/2000, p. 107). A norma possui cunho social, pois não é admissível que se mantenha nos quadros de servidores públicos ativos aqueles que necessitam de uma pausa no exercício de sua função pública para intensificar determinado projeto de ordem particular (cf. Mattos, Mauro Roberto Gomes de. Lei nº 8.112/90 interpretada e comentada. Niterói: Ímpetus, 2010, p. 471).

4. Arrastada ao longo dos tempos, a situação irregular do impetrante implicou o bloqueio da vaga de um cargo de Professor, fazendo com que o Distrito Federal deixasse de contar com um servidor que deveria estar empenhado na relevante missão de formar os cidadãos, em escolas que, sabidamente, sofrem com ausências crônicas de professores, em clara afronta aos princípios da moralidade, da eficiência e do supraprincípio do interesse público.

5. No campo ético, a concessão do pleito importa grave violação ao princípio da boa-fé, e ao subprincípio do venire contra factum proprium, o qual veda o comportamento sinuoso, contraditório, inclusive nas relações entre a Administração Pública e o particular.

6. Na espécie, foi constatado que, durante o afastamento, o impetrante laborou em dois outros cargos públicos na esfera federal (Procurador do Ibama em conjunto com um Posto Militar), da qual se infere convicção de que o autor nunca pretendeu a reassunção do cargo de Professor na extinta Fundação Educacional do Distrito Federal.

7. Recurso ordinário não provido. (RMS 43.683/DF, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 28/04/2015, DJe 07/05/2015)

ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. SERVIDOR PÚBLICO. CONVERSÃO DE TEMPO DE SERVIÇO INSALUBRE. PRESCRIÇÃO. PREQUESTIONAMENTO. AUSÊNCIA. EXAME DE OFÍCIO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULAS 282/STF E 211/STJ. INSALUBRIDADE NO LOCAL DE TRABALHO. RECONHECIMENTO PELA PRÓPRIA ADMINISTRAÇÃO. MATÉRIA FÁTICA. SÚMULA 7/STJ. AGRAVO NÃO PROVIDO.

1. "Em relação à prescrição, esta Corte tem posição firme no sentido de que mesmo as matérias de ordem pública devem ser prequestionadas para serem examinadas neste Tribunal, a fim de se evitar a supressão de instâncias" (AgRg no AREsp 57.563/CE, Rel. Min. HUMBERTO MARTINS, Segunda Turma, DJe 5/3/12).

2. Consoante consignado na decisão agravada, com base no conjunto probatório dos autos, a Turma Julgadora firmou a compreensão no sentido de que "a parte autora (...) laborou no cargo de assistente social exposta a agentes nocivos biológicos, percebendo, inclusive, Adicional de Insalubridade no período que pretende comprovar até a entrada em vigor da Lei nº 8.112/90" (fl. 410e - grifo nosso).

3. Tendo sido reconhecida pela própria Administração a insalubridade no local de trabalho, no período reclamado pela autora/agravada, fica demonstrado que a insurgência da UNIÃO esbarra na vedação ao "venire contra factum proprium". Assim, rever tal entendimento demandaria o exame de matéria fática. Incidência da Súmula 7/STJ.

4. Agravo não provido.

(AgRg no Ag 1407965/PR, Rel. Ministro ARNALDO ESTEVES LIMA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 15/05/2012, DJe 18/05/2012)

RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO MILITAR. CURSO DE FORMAÇÃO. MATRÍCULA POR FORÇA DE LIMINAR. MÉRITO JULGADO IMPROCEDENTE. MANUTENÇÃO NA ACADEMIA, INGRESSO E PROMOÇÃO NA CARREIRA POR ATOS DA ADMINISTRAÇÃO POSTERIORES À CASSAÇÃO DA DECISÃO JUDICIAL. TRANSCURSO DE MAIS DE CINCO ANOS. ANULAÇÃO. SEGURANÇA JURÍDICA E BOA-FÉ OBJETIVA VULNERADOS. VEDAÇÃO AO COMPORTAMENTO CONTRADITÓRIO. PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. CONSTATAÇÃO DE QUE O CANDIDATO PREENCHIA O REQUISITO CUJA SUPOSTA AUSÊNCIA IMPEDIRA SUA ADMISSÃO NO CURSO DE FORMAÇÃO. ATENDIMENTO AOS PRESSUPOSTOS LEGAIS E CONSTITUCIONAIS PARA INGRESSO E EXERCÍCIO DO CARGO DE OFICIAL DA POLÍCIA MILITAR.

1. Os princípios da segurança jurídica e da boa-fé objetiva, bem como a vedação ao comportamento contraditório (venire contra factum proprium), impedem que a Administração, após praticar atos em determinado sentido, que criaram uma aparência de estabilidade das relações jurídicas, venha adotar atos na direção contrária, com a vulneração de direito que, em razão da anterior conduta administrativa e do longo período de tempo transcorrido, já se acreditava incorporado ao patrimônio dos administrados.

2. À luz dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, verifica-se que o Recorrente, em sentido material, preenchia os requisitos editalícios para admissão no Curso de Formação, inclusive aquele cuja ausência formal constituíra obstáculo inicial à sua matrícula e que ensejou o ajuizamento da ação judicial em cujo bojo obteve a liminar.

3. Hipótese em que, embora a liminar que autorizara a matrícula do Recorrente no Curso de Formação tivesse sido cassada, expressamente, em 18 de fevereiro de 1997 e não houvesse nenhum outro título judicial que determinasse sua permanência na carreira militar, não tomou a Administração nenhuma atitude no sentido de afastá-lo. Pelo contrário, além de permanecer matriculado até a conclusão do Curso de Formação, findada em 05 de dezembro de 1997, ingressou na carreira e, ainda, foi promovido, em 05 de outubro de 1998, à patente de 2º Tenente, vindo a ser anulados esses atos tão-somente em 21 de maio de 2002.

4. A ausência de atos administrativos tendentes a excluir o Recorrente das fileiras militares após a cassação da liminar, corroborada pela existência de atos em sentido contrário (manutenção no Curso, promoção), além da instauração de processo administrativo, pela Academia de Polícia Militar, de ofício, para tornar definitiva a matrícula que fora efetivada, inicialmente, em razão de liminar, fez criar uma certeza de que a questão do seu ingresso na carreira militar estava resolvida.

5. Os atos de admissão e promoção do Recorrente praticados pela Administração, bem como o longo tempo em que eles vigoraram, indicavam, dentro da perspectiva da boa-fé, que o seu ingresso na carreira militar já havia se incorporado, definitivamente, ao seu patrimônio jurídico, pelo que sua anulação, com base em fato anterior à prática dos atos anulados (cassação da liminar), feriram os princípios da segurança jurídica e da boa-fé objetiva, tendo sido infringida a cláusula venire contra factum proprium ou da vedação ao comportamento contraditório.

6. Hipótese concreta que não cuida da aplicação da teoria do fato consumado para convalidar ato ilegal, o que é rechaçado por esta Corte, mas de fazê-la incidir, juntamente com os princípios da segurança jurídica e boa-fé, para tornar sem efeito atos praticados com ofensa aos princípios constitucionais da legalidade, razoabilidade e proporcionalidade.

7. Recurso ordinário provido para conceder a segurança e anular o ato que cassou a promoção do Recorrente à patente de 1º Tenente, bem como o ato que determinou sua exclusão dos quadros da Polícia Militar, determinando seu imediato retorno à função ocupada, com todos os consectários jurídico-financeiros dele decorrentes.

(RMS 20.572/DF, Rel. Ministra LAURITA VAZ, QUINTA TURMA, julgado em 01/12/2009, DJe 15/12/2009)

Colaciono, também, a lição de doutrinadores pátrios de escol:

"Segundo Judith Martins-Costa (2004, p. 110-120), a confiança do cidadão na Administração Pública vem relacionada a um dever de boa-fé que se desdobra em dois sentidos diversos: 1) resguardar as situações de confiança traduzidas na boa-fé (crença) dos cidadãos na legitimidade dos atos administrativos e regularidade de certa conduta; 2) agir segundo impõe a boa-fé, considerada como norma de conduta, produtora de comportamentos ativos e positivos de proteção. Citando autores europeus, Judith Costa introduz a concepção de que a fonte do princípio da proteção da confiança legítima estaria, não na estrita legalidade, mas nos direitos fundamentais, transformados, por força da jurisdição constitucional e comunitária, na referência incontornável de toda e qualquer ordem jurídica.

No primeiro aspecto salientado, a que preferimos denominar negativo, a confiança reside na tutela da boa-fé do particular, na medida em que existe uma interação entre confiança e crença, confiança e fé, aparecendo a confiança, ora como elemento da proteção da boa-fé, ora como uma de suas concretizações, das quais são exemplos: a estoppel, originária do Direito anglo-saxão; os limites à revogação e ao anulamento dos atos administrativos geradores de eficácia na esfera jurídica dos particulares; a vinculatividade das informações dadas por autoridade administrativa, a responsabilidade pré-contratual e o princípio que coíbe o venire contra factum proprium, o qual acarreta a vinculação da Administração Pública à sua própria prática, quando geradora de legítimas expectativas. " (BIGOLIN, Giovani. Segurança Jurídica: a estabilização do ato administrativo. Livraria do Advogado Editora: Porto Alegre, 2007, p. 80 - sem grifo no original)

(...)

"Preenchidas as condições de boa-fé do particular e do razoável transcurso de tempo, torna-se imperativa a preservação do ato administrativo para salvaguardar a segurança jurídica. Intenta-se, pois, um esforço de relembrar que, no Direito, a aplicação rígida de um princípio, muitas vezes leva injustiças, e que nos casos de complacência do Poder Público, ou mesmo de entendimento seu modificado, há outro princípio a ser levado em conta para que não persista a injustiça com nome de uma pretensa legalidade.

(...)

Sob essa ótica, é fácil perceber que na dimensão normativa do Estado vislumbra-se que um ato administrativo legal, legítimo, praticado em consonância com a boa-fé, ensejará segurança jurídica, concretizada em princípio na órbita constitucional, funcionando como limitação imposta à administração e ao administrado quando questionam os efeitos da invalidade dos atos administrativos. Nessa ocasião, a aferição da justiça e a realização do direito vão mais além do que à mera desconformidade com a legalidade, pois a credibilidade do administrativo diante da fiabilidade da norma é imprescindível para a estabilidade das relações jurídicas e convivência social." (KORESSAWA, Elayne da Silva Ramos Cantuária. Controle Jurisdicional da Atividade Administrativa - O decurso do tempo e suas implicações. Sergio Antonio Fabris Editor: Porto Alegre, 2009, pp. 169/170.)

Ante o exposto, acolho, os embargos de declaração, para acrescentar ao v. acórdão embargado a fundamentação acima delineada, mantendo, porém, a conclusão do acórdão de fl. 111.

É o voto.

Juiz Federal Henrique Gouveia da Cunha

Relator Convocado

Disponível em: https://trf-1.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/890717004/embargos-de-declaracao-na-apelacao-civel-edac-edac-3005220004013700/relatorio-e-voto-890717058