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11 de Agosto de 2022
  • 2º Grau
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Detalhes da Jurisprudência

Processo

Órgão Julgador

SEGUNDA TURMA

Publicação

Julgamento

Relator

JUIZ FEDERAL HENRIQUE GOUVEIA DA CUNHA (CONV.)

Documentos anexos

Relatório e VotoTRF-1_AC_00126338020074013800_4e469.doc
EmentaTRF-1_AC_00126338020074013800_3d63b.doc
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Relatório e Voto

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA PRIMEIRA REGIÃO

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA PRIMEIRA REGIÃO fls.12/12

APELAÇÃO CÍVEL Nº XXXXX-80.2007.4.01.3800/MG

APELANTE : SINDICATO DOS TRABALHADORES NAS INSTITUIÇÕES

FEDERAIS DE ENSINO SUPERIOR DE BH – SIND-IFES/BH

APELADA : UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS – UFMG

JUÍZO FEDERAL DA 10ª VARA MG

MIGUEL ÂNGELO DE ALVARENGA LOPES JUIZ

R E L A T Ó R I O

O EXMº SR. JUIZ FEDERAL HENRIQUE GOUVEIA DA CUNHA (RELATOR CONVOCADO):

Vistos, etc.

Cuida-se de ação, pelo rito ordinário, ajuizada pelo SINDICATO DOS TRABALHADORES EM INSTITUIÇÕES FEDERAIS DE ENSINO SUPERIOR DE BELO HORIZONTE – SIND-IFES/BH em desfavor da UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS – UFMG, objetivando seja declarada a nulidade do ato de alteração dos proventos dos substituídos cujos nomes constam no rol de fls. 21/23, e a condenação desta ao pagamento das parcelas vencidas e vincendas a título de Gratificação de Atividade Executiva sobre a Vantagem Pessoal Nominalmente Identificada (“VANT. PESS. ART. 5º DEC. 95.689/88), acrescidas de correção e juros, caso a redução tenha sido implementada.

Alega o autor, em síntese, que: a) os substituídos são servidores públicos federais em atividade, do quadro de pessoal permanente da UFMG, submetidos ao regime jurídico da Lei 8.112/1990 e anteriormente ao da CLT, tendo sido enquadrados no Plano Único de Classificação e Retribuição de Cargos e Empregos, instituído pela Lei nº 7.596/87, regulamentado pelo Decreto nº 94.664/87, pelo que passaram a receber a parcela denominada “Vantagem Pessoal Nominalmente Identificável – VPNI” em conformidade com o art. 5º, § 2º do referido Decreto; b) em 1992, com a edição da Lei Delegada nº 13, os substituídos passaram a receber a Gratificação de Atividade Executiva - GAE, que incidia sobre o vencimento e sobre a VPNI; c) em março de 2007 os substituídos foram notificados pela Pró-Reitoria de Recursos Humanos da UFMG do teor do Acórdão do Tribunal de Contas da União, nº 734/2006, que determinou à Universidade que cessasse o “pagamento da Gratificação de Atividade (GAE) calculada sobre a Vantagem Pessoal Nominalmente Identificada (VPNI), originária do enquadramento regulamentado pelo Decreto nº 94.664/87, que criou o Plano Único de Classificação e Retribuição de Cargos e Empregos (PUCRCE)” (fls. 71); e d) operou-se a decadência do direito à revisão do ato administrativo pelo Poder Público, tendo a conduta adotada pela UFMG violado o princípio da segurança jurídica e o da irredutibilidade de vencimentos, verificando-se, ainda, a nulidade do processo administrativo por inobservância dos princípios do contraditório e da ampla defesa.

Antecipação de tutela indeferida às fls. 109/117, objeto de agravo de instrumento, cuja cópia se encontra às fls. 120/124.

Feita a citação, contestado e julgado improcedente o pedido, o Autor, mediante recurso de Apelação, regularmente respondido, pleiteia modificação da sentença que dirimiu a controvérsia, insistindo na alegação de decadência do direito de exercício da autotutela pela Administração e na tese de que a suspensão do pagamento da GAE calculada sobre o valor da VPNI teria violado o devido processo legal, concluindo pela ilegitimidade do procedimento adotado pela Ré.

É o relatório.

V O T O

Ao fundamentar sua decisão para julgar improcedente o pedido do autor, o Juízo de origem asseverou:

A questão posta nos autos para análise e decisão cinge-se ao reconhecimento do direito dos servidores associados ao autor em não ter suprimida a GAE calculada sobre a VPNI.

A Administração pode rever os seus próprios atos quando eivados de nulidade ou vícios de legalidade.

Assim, é legítima a alteração nos vencimentos dos servidores se a remuneração estiver sendo paga em desacordo com a legislação aplicável, não constituindo ofensa ao direito adquirido ou ao ato jurídico perfeito .

A Gratificação de Atividade Executiva – GAE foi instituída pela Lei Delegada nº 13/92 e expressamente estabeleceu seu cálculo sobre o vencimento básico, in verbis:

Art. 1º. Ficam instituídas gratificações de atividade pessoal civil, devidas mensalmente aos servidores do Poder Executivo, regidos pela Lei nº 8.112/90, em valor calculado sobre o vencimento básico, nos termos desta Lei Delegada .

Por sua vez, a Lei nº 8.852/94 define como vencimentos a soma do vencimento básico com as vantagens permanentes relativas ao cargo, emprego, posto ou graduação, ao passo que a remuneração é a soma dos vencimentos com os adicionais de caráter individual e demais vantagens, nestes compreendidos os relativos à natureza ou ao local do trabalho e a prevista no art. 62 da Lei nº 8.112/90.

Assim, nos termos da legislação de regência, a GAE devida aos servidores deve ser calculada somente sobre o vencimento básico, e não sobre as vantagens pessoais, componentes dos vencimentos, como quer o autor, ainda que referida vantagem tenha sido decorrente da instituição do PUCRCE, instituído pela Lei 7.596/87.

De outro lado, a jurisprudência do Eg. TRF – 1ª Região está direcionada no sentido de que não há ofensa ao devido processo legal em casos como o presente, por não ser necessária a prévia instauração de processo administrativo nas hipóteses em que a Administração, no exercício de seu poder de auto-tutela, revisa a remuneração do servidor através de reexame de texto legal, sendo a questão exclusivamente de direito e não de análise de situação fática.

Também não há decadência direito de revisão do ato administrativo em questão , visto que o Poder Público, com o ato acoimado de ilegal, parou de pagar uma parcela remuneratória em razão de novo entendimento sobre normas jurídicas. Ou seja, a Administração tão somente suspendeu os efeitos prospectivos do ato que identificou como sendo ilegal, qual seja, o pagamento da GAE sobre a VPNI dos servidores em comento.

Diferente seria o caso de a Administração pretender reaver a quantia percebida pelos agentes administrativos, situação que não está sendo abordada nos autos, nem mesmo retratada nos documentos apresentados com a inicial.

Também não houve infringência ao princípio da irredutibilidade de vencimentos, uma vez que os vencimentos irredutíveis são os assegurados por lei, o que não é o caso.

Assim, a atuação da Administração dentro das normas legais não consubstancia ofensa ao princípio da segurança jurídica. E não havendo previsão de aplicação, ao âmbito administrativo, do princípio tributário da não surpresa, não há irregularidade no procedimento adotado pela Administração que, no mês anterior, oficiou aos servidores quanto à supressão do pagamento da GAE sobre a VPNI no mês seguinte”. (Fls. 319/320.) (Destaquei.)

Inicialmente, afasto a decadência invocada pelo Apelante.

Considerando que se está diante de uma relação jurídica de natureza estatutária, de trato sucessivo, em que houve reiterados equívocos no pagamento aos servidores da GAE calculada sobre a VPNI, falhas que se repetiram continuamente, tenho que o prazo decadencial para a Administração corrigir o equívoco renovou-se a cada mês em que perpetrados os erros.

Não há que se falar, na espécie, em um ato administrativo unissubsistente, que tenha resultado no reconhecimento de direito em favor dos servidores substituídos pelo Sindicato Apelante, mas, sim, em sucessivas e equivocadas aplicações da legislação que disciplina suas remunerações, falhas essas que se repetiram a cada pagamento indevido realizado.

A jurisprudência tem distinguido, para fins de decadência do direito ao exercício da autotutela, a hipótese em que o ato administrativo se repete continuamente daquela em que há ato único (unissubsistente), cujos efeitos são permanentes. No primeiro caso, por se tratar de relação jurídica de trato sucessivo, o prazo decadencial se renova a cada novo pagamento.

A propósito, confira-se a orientação da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça:

ADMINISTRATIVO. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. POLICIAL CIVIL. DECADÊNCIA ADMINISTRATIVA. NÃO-OCORRÊNCIA. RELAÇÃO JURÍDICA DE TRATO SUCESSIVO. GRATIFICAÇÕES POR RISCO DE VIDA E DE INSALUBRIDADE. CUMULAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. RECURSO IMPROVIDO.

1. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça firmou-se no sentido de que, ausente lei específica, a Lei 9.784/99 pode ser aplicada de forma subsidiária no âmbito dos Estados-Membros, tendo em vista que se trata de norma que deve nortear toda a Administração Pública, servindo de diretriz aos seus demais órgãos.

2. Em se tratando de discussão a respeito do pagamento de gratificação devida pelo exercício de determinada atividade, de natureza propter laborem, a relação jurídica se mostra de trato sucessivo, pelo que o prazo decadencial para a Administração rever o ato renova-se continuamente.

3. É vedada a percepção cumulativa das Gratificações de Risco de Vida e por Insalubridade ou Risco à Saúde pelos servidores públicos do Estado do Rio Grande do Sul, conforme art. 107, § 1º, da Lei Estadual 10.098/94.

4. Recurso ordinário improvido.” (RMS 21894/RS, Rel. Ministro ARNALDO ESTEVES LIMA, QUINTA TURMA, julgado em 17/12/2007, DJe 10/03/2008)

Nessa esteira, colaciono, também, julgado do Tribunal Regional Federal da 5ª Região:

ADMINISTRATIVO. PENSÃO POR MORTE. LEI Nº 3.373/58. ERRRO DA ADMINISTRAÇÃO QUANDO DA CONCESSÃO. DECADÊNCIA. INOCORRÊNCIA. FILHA MAIOR DE 21 ANOS OCUPANTE DE CARGO EFETIVO. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. IMPOSSIBILIDADE. VERBA DE NATUREZA ALIMENTAR PERCEBIDA DE BOA-FÉ.

1. Cinge-se a controvérsia acerca da possibilidade de a autora continuar recebendo, cumulada com aposentadoria estatutária, pensão temporária concedida nos termos da Lei nº 3.373/58, bem como ver revertida a cota-parte da pensão percebida por sua genitora falecida, viúva do instituidor do benefício, além de não ser obrigada a ressarcir ao erário a pensão percebida de boa-fé.

2. No que se refere à prejudicial de decadência, considerando que se está diante de relação jurídica de trato sucessivo, já se pronunciou o STJ no sentido de que o prazo decadencial para a Administração Pública rever o ato renova-se continuamente. ‘Em se tratando de discussão a respeito do pagamento de gratificação devida pelo exercício de determinada atividade, de natureza propter laborem, a relação jurídica se mostra de trato sucessivo, pelo que o prazo decadencial para a Administração rever o ato renova-se continuamente’ (RMS 21.894/RS, Rel. Ministro Arnaldo Esteves Lima, STJ - Quinta Turma, DJe 10/03/2008). ‘Inocorrência da consumação do prazo decadencial a que alude o art. 54, caput e parágrafo 2º da Lei nº 9.784/99, eis que se cuida de relação jurídica de trato sucessivo e, conforme já assentado pelo Superior Tribunal de Justiça -STJ, em tais casos, o prazo decadencial para a administração rever o ato renova-se continuamente’ (APELREEX XXXXX84000030186, Desembargador Federal Maximiliano Cavalcanti, TRF5 - Terceira Turma, DJE: 12/03/2010).

3. Os requisitos para concessão do benefício de pensão por morte devem ser preenchidos pelo beneficiário na data do óbito do instituidor. In casu, o pai da autora, servidor público federal vinculado ao Ministério das Comunicações, faleceu em 02/03/1968, quando vigia a Lei nº 3.373/58. Naquela ocasião, a filha do servidor falecido preenchia apenas um dos dois requisitos necessários à concessão da pensão temporária concedida nos moldes do art. 5º, parágrafo único, da Lei nº 3.373/58. Apesar de maior de 21 anos de idade, era solteira. Entretanto, não preenchia o segundo requisito, haja vista que ocupava cargo público efetivo no Ministério da Fazenda.

4. Não há qualquer ilegalidade no ato administrativo que determinou a suspensão do pagamento da pensão temporária percebida indevidamente pela autora em decorrência de erro da Administração. Inteligência das Súmulas nos 346 e 473 do STF. Não tendo a autora direito ao recebimento da pensão por morte do seu pai, não há que se falar em reversão da cota-parte percebida pela sua mãe, falecida em 2003.

5. A autora não agiu de má-fé ao requerer o benefício da pensão temporária. Do contrário, confira-se que, quando do requerimento administrativo da pensão, em 1983, a autora esclareceu que era servidora pública federal aposentada do Ministério da Fazenda, não exercendo cargo público permanente, porquanto já estava na inatividade.

6. Deveras, é firme a compreensão dos Pretórios pátrios, na esteira do entendimento assente no âmbito do Tribunal de Contas da União (Súmula nº 106: O julgamento, pela legalidade, das concessões de reforma, aposentadoria e pensão, não implica por si só a obrigatoriedade de reposição das importâncias já recebidas de boa-fé, até a data do conhecimento da decisão pelo órgão competente ), no sentido de considerar irrepetíveis as verbas de natureza de alimentar percebidas de boa-fé, entendida como a ausência de participação do beneficiário para a ocorrência do fato antijurídico, circunstância que encontra ressonância nos autos.

7. Remessa oficial e apelação parcialmente providas, para: a) afastar a prejudicial de decadência, b) julgar improcedente o pedido de reimplantação da pensão por morte, inclusive no que se refere à reversão da cota-parte da pensão percebida pela mãe falecida da autora, c) cassar os efeitos da tutela antecipada na parte em que determinou a implantação da cota-parte da pensão instituída pelo pai da demandante nos termos do art. 5º, parágrafo único, da Lei nº 3.373/58, mantendo-se a decisão que suspendeu o ato que determinou o ressarcimento ao erário.” (APELREEX XXXXX20104058400, Desembargador Federal Francisco Cavalcanti, TRF5 - Primeira Turma, DJE - Data: 01/06/2012 - Página: 108.)

O art. 54 e § § da Lei nº 9.784/99 deve ser interpretado conforme à Constituição, porquanto, se a Carta da República prescreve que a Administração Pública obedecerá ao princípio da legalidade, seria inconstitucional a interpretação do dispositivo que consagrasse a perpetuação da ilegalidade a cada pagamento indevido oriundo de equivocada aplicação da legislação de regência da remuneração dos servidores.

Incensurável, portanto, a conclusão a que chegou o magistrado a quo, ao consignar que:

Também não há decadência do direito de revisão do ato administrativo em questão, visto que o Poder Público, com o ato acoimado de ilegal, parou de pagar uma parcela remuneratória em razão de novo entendimento sobre normas jurídicas. Ou seja, a Administração tão somente suspendeu os efeitos prospectivos do ato que identificou como sentido ilegal, qual seja, o pagamento da GAE sobre a VPNI dos servidores em comento.” (f. 300 - destaquei)

Acresce enfatizar, por outro lado, que, em relação aos servidores aposentados, sendo de natureza jurídica complexa do ato impugnado (incorporação de vencimentos e aposentadoria), necessariamente submetido à apreciação do TCU, a contagem do prazo decadencial se inicia, tão somente, após decisão definitiva do referido Tribunal. Não há, portanto, prevalência da norma geral da Lei nº 9.7849/99 sobre norma especial de revisão do ato administrativo pelo Tribunal de Contas da União – TCU, a menos que se verificasse inércia injustificada e não razoável da referida Corte no exercício da competência que lhe incumbe, de modo a contrariar o princípio da segurança jurídica, o que não ocorreu na hipótese destes autos.

Nesse sentido:

Embargos de declaração em mandado de segurança. Decisão monocrática. Conversão em agravo regimental. Negativa de registro de aposentadoria julgada ilegal pelo Tribunal de Contas da União. Inaplicabilidade ao caso da decadência prevista no art. 54 da Lei 9.784/99. Assegurado o direito ao contraditório e à ampla defesa. 1. Esta Suprema Corte possui jurisprudência pacífica no sentido de que o Tribunal de Contas da União, no exercício da competência de controle externo da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadorias, reformas e pensões (art. 71, inciso III, CF/88), não se submete ao prazo decadencial da Lei nº 9.784/99, iniciando-se o prazo quinquenal somente após a publicação do registro na imprensa oficial. 2. O TCU, em 2008, negou o registro da aposentadoria do ora recorrente, concedida em 1998, por considerar ilegal a incorporação de vantagem de natureza trabalhista que não pode subsistir após a passagem do servidor para o regime estatutário . Como o ato de aposentação do recorrente ainda não havia sido registrado pelo Tribunal de Contas da União, não há que se falar em decadência administrativa, tendo em vista a inexistência do registro do ato de aposentação em questão. 3. Sequer há que se falar em ofensa aos princípios da segurança jurídica, da boa-fé e da confiança, pois foi assegurado o ao recorrente o direito ao contraditório e à ampla defesa, fato apresentado na própria inicial, uma vez que ele apresentou embargos de declaração e também pedido de reexame da decisão do TCU. 4. Agravo regimental não provido.” (MS 27746 ED, Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, julgado em 12/06/2012, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-176 DIVULG 05-09-2012 PUBLIC 06-09-2012)

Descabe, ademais, cogitar da incidência de prazo decadencial para o Tribunal de Contas da União examinar a legalidade na apuração da GAE.

Tendo o Tribunal de Contas da União decidido pela ilegalidade da incidência da GAE sobre a VPNI e a Administração atuado com fundamento na conclusão da Corte de Contas dentro do prazo decadencial, não há como ser acolhida a caducidade sustentada pelo apelante.

Por fim, não há fluência do prazo durante o período em que tramita o procedimento administrativo, eis que, após sua instauração, não mais resulta caracterizada a inércia da Administração, pressuposto indeclinável para que se opere a decadência. Assim, a deflagração do procedimento administrativo é suficiente para elidir a decadência. Nesse sentido:

ADMINISTRATIVO. GRATIFICAÇÃO DE ATIVIDADE EXECUTIVA - GAE SOBRE A VPNI. BASE DE CÁLCULO. IMPOSSIBILIDADE DA INCLUSÃO DE VANTAGEM. DECADÊNCIA. LEI Nº. 9.784/99, ART. 54. INCORRÊNCIA. 1. A decadência não alcança o ato praticado pelo TCU, vez que a natureza complexa do ato de registro de aposentadoria inicia-se, tão-somente, após decisão definitiva do TCU, não havendo, portanto, prevalência da norma geral da Lei nº 9.7849/99 sobre norma especial de revisão de atos do Tribunal de Contas da União - TCU . 2. Nada impede que a Administração Pública revise a aposentadoria da requerente, haja vista também a Súmula Vinculante nº 3 do Supremo Tribunal Federal, que dispensa até mesmo o contraditório e a ampla defesa. 3. A Gratificação de Atividade Executiva - GAE, instituída pela Lei Delegada nº. 13/92, é calculada, exclusivamente, sobre o vencimento básico do servidor, nos termos do disposto no art. 1º do referido diploma legal. 4. A parcela denominada Vantagem Pessoal Nominalmente Identificável - VPNI, não compõe a base de cálculo da aludida gratificação, conforme pacífica jurisprudência deste Tribunal (AC XXXXX-66.2009.4.01.3400/DF, Rel. Desembargador Federal Kassio Nunes Marques, Primeira Turma,e-DJF1 p.030 de 26/08/201; AC XXXXX-48.2006.4.01.3800/MG, Rel. Juiz Federal Marcos Augusto De Sousa - conv., Primeira Turma,e-DJF1 p.369 de 17/05/2011; AMS XXXXX-61.2007.4.01.3800/MG, Rel. Desembargadora Federal Neuza Maria Alves Da Silva, Segunda Turma,e-DJF1 p.50 de 24/06/2011 e AC 2000.38.00.026612-0/MG, Rel. Juíza Federal Simone Dos Santos Lemos Fernandes, Primeira Turma,e-DJF1 p.12 de 10/06/2008 ). 5. Apelação desprovida”. (AC nº 2010.38.00.001738-3/MG – Relator: Desembargador Federal Francisco de Assis Betti – TRF/1ª Região – 2ª Turma – UNÂNIME – e-DJF1 09/02/2012.) (Destaquei.)

ADMINISTRATIVO E PROCESSO CIVIL. SERVIDOR PÚBLICO. QUINTOS/DÉCIMOS/VPNI. DECADÊNCIA. NÃO OCORRÊNCIA. REVISÃO DE FRAÇÃO PELO MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO, PAGAMENTO EFETUADO A MAIOR. DEVOLUÇÃO AO ERÁRIO. INADMISSIBILIDADE. VALORES RECEBIDOS DE BOA FÉ. 1. De início, deve-se esclarecer que aqueles servidores federais ocupantes de cargos efetivos passaram a ter direito a incorporação denominada quintos , inicialmente à base de um quinto para cada período de 6 (seis) anos completos e ininterruptos, em fase de desempenho de função de direção, chefia e assessoramento, ou cargo de comissão, nos termos da Lei nº 6.732/79, e posteriormente em fração de 1/5 por 12 meses de efetivo exercício, a teor da Lei nº 8.911/94, até o limite de cinco quintos. 2. In casu, o autor começou a receber a vantagem dos quintos a partir de dezembro de 1994, na proporção de 5/5 (cinco quintos) de DAS - 101.2, decorrente da Lei nº 8.911/94. Contudo, a partir de junho de 2004 passou a receber a parcela incorporada, referente aos quintos na proporção de 3/5 (três quintos) de DAS 101.1 e 1/5 de FG-01, haja vista a Revisão de Fração de Quintos pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. 3. Tendo o ato concessivo se firmado antes do período de vigência da Lei nº 9.784/99, de 29.01.1999, o prazo de decadência se iniciou em 01.02.1999 e somente se consumaria em 01.02.2004. Contudo, em face da instauração do Processo Administrativo nº 03111.004932/2002-32, em 06.08.2002, não se deve falar em decadência, uma vez que a instauração do referido processo, dentro do lapso temporal de 5 (cinco) anos, foi suficiente para ensejar a interrupção do prazo decadencial. Decadência afastada. 4. Não tido o autor comprovado que a função de Representante Regional do Ministério da Integração Regional, no período de 1991 a 1995, estava vinculada ao exercício de cargo comissionado, deve-se desconsiderar o referido período para cálculos de quintos/décimos . Devendo prevalecer a verossimilhança dos demais documentos juntados à inicial e a planilha de Revisão onde se comprova que o autor desempenhou, tão-somente, a função de Chefe do Serviço de Pesquisa da Diretoria de Estudos e Projetos - DAS - 111.3 (DAS 101.2), do período de 25 de junho de 1987 a 24 de abril de 1990 e a Função Gratificada (FC -01) no período de 31.06.96 a 30.04.98. Fazendo jus, portanto, a fração de 3/5 de DAS 101.1 e 1/5 de FG01. APELREEX 13315-SE (Ac-2) 5. Sobre a possibilidade de reposição ao erário público dos valores pagos indevidamente pela Administração, é pacífico na jurisprudência o entendimento de que, constatada a boa-fé do servidor, não devem ser devolvidos os valores pagos a maior pela Administração Pública, pois é incompatível com o instituto da repetição o caráter alimentar de que se revestem os salários e vencimentos, eis que se destinam ao consumo e sobrevivência dos que o recebem. Precedente deste Tribunal. 6. Declaração da inexigibilidade da reposição ao erário de valores recebidos pelo autor a título de quintos , compelindo a União a devolver ao requerente os valores indevidamente já descontados, atualizados monetariamente. 7. Os juros de mora devem ser de 0,5% (meio por cento) ao mês, a partir da citação, até o mês de junho de 2009, devendo, a partir do mês seguinte, incidir na forma prevista no art. 1º-F, da Lei nº 9.494/97, com a redação dada pela Lei nº 11.960/2009. 8. Sentença modificada, apenas, quanto à aplicação dos juros de mora. 9. Apelação e Recurso Adesivo improvidos e remessa parcialmente provida”. (APELREEX XXXXX85000004104, Desembargador Federal Francisco Wildo, TRF5 - Segunda Turma, DJE - Data::09/12/2010 - Página::651.) (Destaquei.)

Impõe-se, também, afastar a alegação de que a suspensão dos pagamentos teria violado o devido processo legal.

O procedimento administrativo instaurado pela Universidade Federal de Minas Gerais teve por objeto específico a correção do equívoco consistente nos pagamentos realizados aos servidores, nos quais a “Gratificação de Atividade Executiva – GAE” fora calculada sobre o valor da “Vantagem Pessoal” (VPNI), incorporação essa ocorrida, segundo o Autor, em 1992 (fls. 04).

Com efeito, por meio da comunicação endereçada aos substituídos, verifica-se que a UFMG, no exercício da autotutela, pretendeu a “supressão do pagamento da GAE sobre a Vantagem Pessoal decorrente do PUCRCE, no mês de abril de 2007 , visando ao atendimento da determinação do Tribunal de contas da União” (fls. 53, 56, 59, 63, 67, 71, 74, 80, 88, 91, 94, 97, 99 e 102). (Original grifado e destacado.)

Para tanto, a ré notificou os substituídos inicialmente em outubro de 2006, assegurando-lhes o direito de defesa administrativa no prazo de 30 (trinta) dias, bem como informou-lhes que o TCU, em acórdão nº 734/2006, havia determinado que fosse cessado o pagamento da Gratificação de Atividade Executiva calculada sobre a vantagem pessoal originária do Decreto nº 94.664/1987, que criou o Plano único de Classificação e Retribuição de Cargos e Empregos (PUCRCE), de que trata a Lei 7.596/1987 (fls. 62, 66, 70, 77, 81, 85 e 103).

O procedimento decorrente de acórdão do TCU, em que foi determinada revisão do ato administrativo - consistente na incorporação em 1992 da parcela da “Gratificação de Atividade Executiva (GAE)” sobre a “Vantagem Pessoal - VANT. PES. ART 5 DEC 95.689/88” – iniciou-se em outubro de 2006, conforme se vê dos ofícios de fls. 77, 81, 85 e 103.

Aos substituídos foi aberto o prazo de 30 (trinta) dias para apresentação de defesa administrativa, cujas razões não foram acolhidas pela Administração, nos termos do Parecer Normativo n. 01/2007, de 17/01/2007.

A Administração Pública pautou, portanto, sua atuação pela observância dos princípios do contraditório e da ampla defesa.

De se acrescentar, conforme consignou a sentença, que a Administração não pretendeu reaver as importâncias indevidamente recebidas pelos servidores, limitando-se, apenas, a suspender os efeitos prospectivos dos pagamentos ilegais da GAE calculada sobre a VPNI.

Passo ao exame da questão atinente à forma de apuração da Gratificação de Atividade Executiva – GAE.

Necessário salientar, de início, que ao servidor público é garantida, constitucionalmente, a irredutibilidade de sua remuneração, o que não importa, todavia, na existência de direito adquirido à manutenção de determinado regime jurídico de composição de vencimentos. A relação jurídica instaurada entre servidores e a Administração Pública não ostenta natureza contratual, mas, sim, estatuária, não havendo que se cogitar da violação ao princípio constitucional da irredutibilidade de vencimentos/proventos quando a remuneração não é diminuída com a alteração das parcelas que a compõem.

Essa orientação se encontra sedimentada em jurisprudência do Supremo Tribunal Federal:

CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. APOSENTADORIA. GRATIFICAÇÃO INCORPORADA. DIREITO ADQUIRIDO. Lei 7.923/89. GRATIFICAÇÃO POR TRABALHO COM RAIO−X

I. − Gratificação incorporada aos proventos, por força de lei. Sua redução numa posterior majoração de vencimentos e proventos, sem prejuízo para o servidor, que teve aumentada a sua remuneração. Inexistência de direito adquirido, na forma da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Precedentes

II. − Ressalva do ponto de vista pessoal do relator deste.

III. − R.E. conhecido e provido”. (Recurso Extraordinário n.° 293606 − RS, Segunda Turma, Relator Ministro Carlos Velloso, DJ de 14.11.2003, p. 35).

Ainda nessa esteira: STJ. ROMS 18047. Rel. Min. José Arnaldo da Fonseca. DJ, 23 maio 2005; MS 8481. Rel. Min. Hélio Quaglia Barbosa. DJ, 10 nov. 2004; TRF1. AC XXXXX34000072800. Rel. Des. Antônio Sávio de Oliveira Chaves. DJ, 27 set. 2004; TRF2. AC XXXXX. Rel. Juíza Vera Lúcia Lima. DJ, 1º abr. 2005.]

Assim, respeitada a irredutibilidade de vencimentos, não constitui ofensa a direito adquirido a alteração de determinadas parcelas que compõem a remuneração dos servidores.

A Lei nº 7.596/87 previu para os docentes e servidores técnicos e administrativos das Instituições Federais de Ensino Superior um Plano de Cargos e Empregos. Em obediência à disposição legal, o Poder Executivo aprovou o PUCRCE através do Decreto nº 94.664/87.

A GAE foi criada pela Lei Delegada nº. 13/92, que preceitua, no art. 1º:

Art. 1º - Ficam instituídas gratificações de atividade de pessoal civil, devida mensalmente aos servidores do Poder Executivo, regidas pela lei nº. 8.112/90, de 11 de novembro de 1990, em valor calculado sobre o vencimento básico nos termos da lei delegada. (Grifei).

A respeito do vencimento básico, a Lei nº. 8.852, de 4 de fevereiro de 1994, dispondo sobre a aplicação do artigo 37, incisos XI e XII, e 39, § 1º, da Constituição Federal, pelo seu artigo 1º, inciso I, alínea a, remeteu para o artigo 40 da Lei nº. 8.112/90 sua definição nos seguintes termos:

Art. 40 - Vencimento é a retribuição pecuniária pelo exercício de cargo público, com valor fixado em lei.

A mesma lei define como vencimentos a soma do vencimento básico com as vantagens permanentes relativas ao cargo, emprego, posto ou graduação, ao passo que a remuneração é a soma dos vencimentos com os adicionais de caráter individual e demais vantagens, nestes compreendidos os relativos à natureza ou ao local de trabalho e a prevista no art. 62 da Lei nº. 8.112/90.

Portanto, ao fixar como base de cálculo para a Gratificação de Atividade Executiva o vencimento básico (ou provento básico), a Lei Delegada nº. 13/92 referiu-se à retribuição pecuniária, com valor fixado em lei, sem o acréscimo de qualquer outra vantagem.

Daí porque, inexistindo disposição de lei que autorizasse o tratamento da VPNI como integrante do vencimento básico, e mais, havendo expressa proibição para a utilização de vantagens no computo de outras verbas (art. 37, inciso XIV, da CF/88), torna-se evidente o equívoco da administração, consistente na incorporação da parcela da “Gratificação de Atividade Executiva – GAE” sobre a “Vantagem Pessoal” (VANT. PES. ART 5 DEC 95.689/88), o que impõe a correção, por força do art. 37, caput, da Constituição Federal e da Súmula 473 do STF.

Nesse sentido tem julgado, reiteradamente, este Tribunal:

ADMINISTRATIVO. GRATIFICAÇÃO DE ATIVIDADE EXECUTIVA - GAE. BASE DE CÁLCULO. IMPOSSIBILIDADE DA INCLUSÃO DE VANTAGEM. DECADÊNCIA. LEI Nº. 9.784/99, ART. 54. INCORRÊNCIA. 1. A Gratificação de Atividade Executiva - GAE, instituída pela Lei Delegada nº. 13/92, é calculada, exclusivamente, sobre o vencimento básico do servidor, nos termos do disposto no art. 1º do referido diploma legal. 2. A parcela denominada Vantagem Pessoal Nominalmente Identificável - VPNI, não compõe, portanto, a base de cálculo da aludida gratificação, conforme pacífica jurisprudência deste Tribunal. 3. Apelação desprovida”. (AMS XXXXX38000187275, DESEMBARGADORA FEDERAL NEUZA MARIA ALVES DA SILVA, TRF1 - SEGUNDA TURMA, e-DJF1 DATA:24/06/2011 PAGINA:50.)

ADMINISTRATIVO. GRATIFICAÇÃO DE ATIVIDADE EXECUTIVA - GAE. BASE DE CÁLCULO. IMPOSSIBILIDADE DA INCLUSÃO DE VANTAGEM. DECADÊNCIA. LEI Nº. 9.784/99, ART. 54. INOCORRÊNCIA. LEGITIMIDADE PASSIVA DA UFMG. 1. O autor pertence à Universidade Federal de Minas Gerais, autarquia especial dotada de personalidade jurídica própria e autonomia administrativa e financeira, que detém legitimidade para responder por questões relativas a seus servidores em juízo. 2. A Gratificação de Atividade Executiva - GAE, instituída pela Lei Delegada nº. 13/92 é calculada, exclusivamente, sobre o vencimento básico do servidor, nos termos do disposto no art. 1º da Lei Delegada 13/92, da Lei n° 8.112/90, em sua redação original. 3. Apelação e remessa oficial providas”. (AC nº 1998.01.00.081749-7/MG – Relator: Juiz Federal Rafael Paulo Soares Pinto (Convocado) – TRF/1ª Região – 2ª Turma – UNÂNIME – e-DJF1 27/5/2010 – pág. 49.)

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO - GRATIFICAÇÃO DE ATIVIDADE EXECUTIVA - GAE. BASE DE CÁLCULO. VENCIMENTO BÁSICO DO SERVIDOR. PRECEDENTES DO STJ E DESTE TRF. 1. A GAE - Gratificação de Atividade Executiva não incide sobre a parcela denominada diferença de vencimento nominalmente identificado , de que trata o art. 22, § 1º, da Lei nº 8.216/91, posto que segundo o art. 1º da Lei Delegada nº 13/92, a GAE é calculada exclusivamente sobre o vencimento básico do servidor, excluindo-se, portanto, da base de cálculo qualquer vantagem que não integre o vencimento, ou os proventos. Precedentes do STJ e desta Corte. 2. A vantagem inscrita no art. 192 da Lei 8.112/90, porque não compõe o vencimento básico do servidor público, não pode servir de base de cálculo da Gratificação de Atividade Executiva - GAE. Inteligência dos arts. 1º da Lei Delegada 13/92 e 40 da Lei 8.112/90. Precedentes do STJ e desta Corte. 3. Apelação desprovida”. AC nº 2001.38.00.011039-2/MG – Relator: Desembargador Federal Carlos Olavo – TRF/1ª Região – 1ª Turma – UNÃNIME – e-DJF1 30/3/2010 – pág. 344).

Acrescento, por fim, na esteira da orientação da jurisprudência já pacificada no âmbito do Superior Tribunal de Justiça, que apenas os valores da GAE – calculada sobre a VPNI - pagos aos servidores substituídos por força da decisão provisória e precária proferida em sede de agravo de instrumento (f. 127/128), poderão ser objeto de repetição futura. Confira-se:

ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. VALORES RECEBIDOS INDEVIDAMENTE POR FORÇA DE DECISÃO JUDICIAL NÃO DEFINITIVA. REFORMA DA DECISÃO EM RECURSO ESPECIAL. CRITÉRIOS PARA IDENTIFICAÇÃO DA BOA-FÉ OBJETIVA. INEXISTÊNCIA DE COMPORTAMENTO AMPARADO PELO DIREITO NO CASO CONCRETO. POSSIBILIDADE DE RESTITUIÇÃO DOS VALORES ART. 46 DA LEI N. 8.112/90. NÃO APLICABILIDADE DA SÚMULA 7/STJ.

1. O art. 46 da Lei n. 8.112/90 prevê a possibilidade de restituição dos valores pagos indevidamente aos servidores públicos. Trata-se de disposição legal expressa, não declarada inconstitucional e, portanto, plenamente válida.

2. Esta regra, contudo, tem sido interpretada pela jurisprudência com alguns temperamentos, mormente em decorrência de princípios gerais do direito, como a boa-fé. A aplicação desse postulado, por vezes, tem impedido que valores pagos indevidamente sejam devolvidos.

3. A boa-fé não deve ser aferida no real estado anímico do sujeito, mas sim naquilo que ele exterioriza. Em bom vernáculo, para concluir se o agente estava ou não de boa-fé, torna-se necessário analisar se o seu comportamento foi leal, ético, ou se havia justificativa amparada no direito. Busca-se, segundo a doutrina, a chamada boa-fé objetiva.

4. Na análise de casos similares, o Superior Tribunal de Justiça tem considerado, ainda que implicitamente, um elemento fático como decisivo na identificação da boa-fé do servidor. Trata-se da legítima confiança ou justificada expectativa, que o beneficiário adquire, de que valores recebidos são legais e de que integraram em definitivo o seu patrimônio.

5. É por esse motivo que, segundo esta Corte Superior, os valores recebidos indevidamente, em razão de erro cometido pela Administração Pública ou em decorrência de decisão judicial transitada em julgado e posteriormente reformada em ação rescisória, não devem ser restituídos ao erário. Em ambas as situações, eventual utilização dos recursos por parte dos servidores para a satisfação das necessidades materiais e alimentares é plenamente justificada. Objetivamente, a fruição do que foi recebido indevidamente está acobertada pela boa-fé, que, por sua vez, é consequência da legítima confiança de que os valores integraram em definitivo o patrimônio do beneficiário.

6. Situação diferente - e por isso a jurisprudência do STJ permite a restituição - ocorre quando os valores são pagos aos servidores em decorrência de decisão judicial de característica precária ou não definitiva. Aqui não há presunção de definitividade e, se houve confiança neste sentido, esta não era legítima, ou seja, não era amparada pelo direito.

7. Se não havia razão para que o servidor confiasse que os recursos recebidos integraram em definitivo o seu patrimônio, qualquer ato de disposição desses valores, ainda que para fins alimentares, salvo situações emergenciais e excepcionais, não pode estar acobertado pela boa-fé, já que, é princípio basilar, tanto na ética quanto no direito, ninguém pode dispor do que não possui.

8. No caso dos autos, os valores que foram pagos aos servidores não são decorrência de erro de cálculo efetuado pela administração, mas sim de decisão judicial que ainda não havia transitado em julgado, e que foi posteriormente reformada. Ademais, em nenhum momento houve concordância da administração com a quantia que foi paga, o que demonstra que sempre houve controvérsia a respeito da titularidade.

9. Se os agravantes utilizaram desses valores, sem possuir a legítima confiança de que lhes pertenciam, não há como identificar a boa-fé objetiva nessa conduta. Portanto, sendo a decisão judicial final desfavorável aos servidores, a devolução do que foi pago indevidamente se faz possível, nos termos do art. 46 da Lei n. 8.112/90.

10. Vale ressaltar que concluir pela ausência de boa-fé objetiva dos agravantes não implica em violação da Súmula 7/STJ, pois em nenhum momento se negou ou alterou os fatos que foram consignados pela instância ordinária, eles apenas sofreram uma nova qualificação jurídica. Agravo regimental improvido”. (AgRg no REsp nº 1.263.480/CE – Relator: Ministro Humberto Martins – STJ – 2ª turma – UNÂNIME – DJe 09/9/2011.) (Grifei e destaquei.)

Em suma, afastada a decadência e não infirmada pelo autor a regularidade do procedimento adotado pela Ré (Código de Processo Civil, art. 333, I e II), impõe-se a confirmação do julgado.

Pelo exposto, nego provimento ao recurso de Apelação, confirmando a sentença vergastada.

É como voto.

TRF 1ª REGIÃO/IMP.15-02-05 W:\GAB 2014\DR. HENRIQUE GOUVEIA (2ª TURMA)\SERVIDOR\GRATIFICAÇÕES\0012633r-v Supressão GAE sobre VPNI.docx

Criado por tr146303

TRF 1ª REGIÃO/IMP.15-02-05 W:\GAB 2014\DR. HENRIQUE GOUVEIA (2ª TURMA)\SERVIDOR\GRATIFICAÇÕES\0012633r-v Supressão GAE sobre VPNI.docx

Disponível em: https://trf-1.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/906596372/apelacao-civel-ac-ac-126338020074013800/relatorio-e-voto-906596396

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